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第六章官制官制是政治制度中最繁复的一门。(一)历代设官既多;(二)而又时有变迁;(三)它的变迁又不是审察事实和制度不合而条理系统地改正的,而是听其迁流之所至。于是有有其名而无其实的,亦有有其实而无其名的。名实既不相符,循其名遂不能知其实。而各官的分职,亦多无理论可循。求明白其真相,就很不容易了。然官制毕竟是政治的纲领。因为国家要达其目的,必须有人以行之。这行之之人,就是所谓官。所以明于一时代所设之官,即能知其时所行之政。对于历代的官制,若能知其变迁,即亦能知其政治的变迁了。
人的见解,总是较时代落后一些的。时代只有新的,而人之所知,却限于旧。对付未来的方法,总是根据既往的情形,斟酌而出之的。所以无论如何,不能全合。制度才定出来,即已不适于用。制度是拗不过事实的,(一)非格不能行;(二)即名存实亡。这是一切制度都如此的,而官制亦不能例外。
我国的官制,大略可分为六期:(一)自周以前,为列国时代的制度。(二)而秦及汉初统一时代的制度,即孕育于其末期。(三)因其大体自列国时代蜕化而来,和统一时代不甚适合,不久即生变迁。各方面变迁的结果,极其错杂不整。直至唐朝,才整理之,成为一种有系统的制度。(四)然整理甫经就绪,又和事实不符。唐中叶以后,又生变迁,而宋朝沿袭之。(五)元以异族入主中原,其设施自有特别之处。明朝却沿袭着它。清朝的制度,又大略沿袭明朝。然因实际情形的不同,三朝的制度,又自有其大相违异之处。(六)清朝末叶,因为政体改变,官制亦随之改变。然行之未久,成效不著。直至今日,仍在动荡不定之中。以上略举其变迁的大概,以下再略加说明。因为时间所限,亦只能揭举其大纲而已。
官有内外之分。内官即中央政府之官,是分事而治的。全国的政务,都汇集于此,依其性质而分类,一官管理一类的事。又有综合全般状况,以决定施政的方针的,是即所谓宰相。外官则分地而治。在其地界以内,原则上各事都要管的。出于地界以外,则各事一概不管。地方区划,又依等级而分大小。上级大的区划,包含若干下级小的区划。在行政上,下级须听上级的指挥。这是历代官制的通则。
列国并立之世,到春秋战国时代,已和统一时代的制度相近了。因为此时期,大国之中,业已包含若干郡县。但其本身,仍只等于后世一个最大的政治区域。
列国官制:今文家常说“三公”“九卿”“二十七大夫”“八十一元士”。但这只是爵,没有说出他的职守来。三公依今文家说,是司马、司徒、司空。九卿无明文。古文家说,以太师、太傅、太保为三公。少师、少傅、少保为三孤。冢宰(天官)、司徒(地官)、宗伯(春官)、司马(夏官)、司寇(秋官)、司空(冬官),为六卿(许慎《五经异义》)。按今文说的三公,以配天、地、人(司马主天,司徒主人,司空主地)。古文说的六卿,以配天、地、四时。此外还有以五官配五行等说法(见《左传》昭公十七年、二十九年。《春秋繁露·五行相胜篇》)。这不过取古代的官,随意拣几个编排起来,以合学说的条理而已,和古代的事实,未必尽合。古代重要的官,不尽于此,并非这几个官特别重要,不过这几个官,亦是重要的罢了。
司马是管军事的,司徒是统辖人民的,司空是管建设事务的。古代穴居,是就地面上凿一个窟窿,所以谓之司空(“空”即现在所用的“孔”字)。《周官》冬官亡佚,后人以《考工记》补之(其实这句话也靠不住。性质既不相同,安可相补?不过《考工记》也是讲官制的。和《周官》性质相类,昔人视为同类之书,合编在一起,后人遂误以为补罢了)。《周官》说实未尝谓司空掌工事,后世模仿《周官》而设六部,却以工部拟司空,这是后人之误,不可以说古事的。冢宰总统百官,兼管宫内的事务,其初该是群仆的领袖。所以大夫之家亦有宰。至于天子诸侯,则实际本来差不多的。天子和诸侯、大国和小国制度上的差异,不过被著书的人说得如此整齐,和实际亦未必尽合。宗伯掌典礼,和政治关系最少,然在古代迷信较深之世,祭祀等典礼,是看得颇为隆重的。司寇掌刑法,其初当是军事裁判(详见第十章)。三公坐而论道,三孤为之副,均无职事。案:《礼记·曾子问》说:“古者男子,内有傅,外有慈母。”《内则》说:国君世子生,“择于诸母与可者,必求其宽裕慈惠,温良恭俭,慎而寡言者,使为子师,其次为慈母,其次为保母”。太师、太傅、太保,正和师、慈、保三母相当。古“夫”亦训“傅”,两字盖本系一语,不可以称妇人,故变文言慈。然则古文的三公,其初乃系天子私人的侍从,本与政事无关系,所以无职事可言。《周官》说坐而论道之文,乃采诸《考工记》,然《考工记》此语(“坐而论道,谓之王公”),是指人君言,不是指大臣言的,说《周官》者实误采。
总而言之,今文古说,都系春秋战国时的学说,未必和古代的事实密合。然后世厘定制度的人,多以经说为蓝本。所以虽非古代的事实,却是后世制度的渊源。
列国时代的地方区划,其大的,不过是后世的乡镇。亦有两种说法:《尚书·大传》说:“古八家而为邻,三邻而为朋,三朋而为里(七十二家,参看上章),五里而为邑,十邑而为都,十都而为师,州十有二师焉。”这是今文说。《周官》则乡以五家为比,比有长。五比为闾,闾有胥。四闾为族,族有师。五族为党,党有正。五党为州,州有长。五州为乡,乡有大夫。遂以五家为邻,邻有长。五邻为里,里有宰。四里为酂,酂有长。五酂为鄙,鄙有师。五鄙为县,县有正。五县为遂,遂有大夫。这是古文说。这两种说法,前者和井田之制相合,后者和军队编制相合,在古代该都是有的。后来井田之制破坏,所以什伍之制犹存,今文家所说的组织,就不可见了。
汉初的官制,是沿袭秦朝的。秦制则沿自列国时代。
中央最高的官为丞相。秦有左右,汉通常只设一丞相。丞相之副为御史大夫(中央之官,都是分事而治的。只有御史是皇帝的秘书,于事亦无所不预,所以在事实上成为丞相的副手。汉时丞相出缺,往往以御史大夫升补),武官通称为尉。中央最高的武官,谓之太尉。这是秦及汉初的制度。
今文经说行后,改太尉为司马,丞相为司徒,御史大夫为司空,谓之三公,并称相职。又以太常(本名奉常,掌宗庙礼仪)、光禄勋(本名郎中令,掌宫、殿、掖门户)、卫尉(掌宫门卫屯兵)、太仆(掌舆马)、廷尉(掌刑辟,尝改为大理)、大鸿胪(本名典客,掌归义蛮夷)、宗正(掌亲属)、大司农(本名治粟内史,掌谷货)、少府(掌山海池泽之税),为九卿。这不过取应经说而已,并无他种意义。三公分部九卿(太常、光禄勋、卫尉属司马,太仆、廷尉、大鸿胪属司徒,宗正、大司农、少府属司空),亦无理论根据。有大事仍合议。后汉司马仍称太尉。司徒、司空,均去大字,余皆如故。
外官:秦时以郡统县。又于各郡都设监御史。汉不遣监御史,丞相遣使分察州(“州”字并非当时的区域名称,后人无以名之,乃名之为州。所以截至成帝改置州牧以前,“州”字只是口中的称呼,并非法律上的名词)。武帝时,置部刺史十三人,奉诏书六条,分察诸郡(一条察疆宗巨家;二条察太守侵渔聚敛;三条失刑;四条选举不平;五条子弟不法,都是专属太守的;六条察太守阿附豪强)。成帝时,以何武之言,改为州牧。哀帝时复为刺史。后又改为州牧。后汉仍为刺史,而止十二州,一州属司隶校尉(武帝置,以治巫蛊的,后遂命其分察一部分郡国)。案:《礼记·王制》说:“天子使其大夫为三监,监于方伯之国,国三人”,这或者附会周初的三监,说未必确,然天子遣使监视诸侯(实即大国之君,遣使监视其所封或所属的小国),则事所可有。大夫之爵,固较方伯为低。秦代御史之长,爵不过大夫。汉刺史秩仅六百石,太守则两千石。以卑临尊,必非特创之制,必然有所受之。以事实论,监察官宜用年少新进的人,任事的官,则宜用有阅历有资望之士,其措置亦很适宜的。何武说:“古之为治者,以尊临卑,不以卑临尊。”不但不合事宜,亦且不明经义。旧制恢复,由于朱博,其议论具载《汉书》,较之何武,通达多了。
太守,秦朝本单称守,汉景帝改名。秦又于各郡置尉,景帝亦改为都尉。京师之地,秦时为内史所治。汉武帝改称京兆尹,又分其地置左冯翊、右扶风,谓之三辅。诸王之国,设官本和汉朝略同,亦有内史以治民。七国乱后,景帝乃令诸侯王不得自治民,改其丞相之名为相,使之治民,和郡守一样。县的长官,其秩是以户数多少分高下的。民满万户以上称令,不满万户称长。这由于古代的政治,是属人主义,而非属地主义之故。侯国的等级,与县相同。皇太后、公主所食的县称为邑。县中兼有蛮夷的谓之道。这亦是封建制度和属人主义的色彩。
秦汉时的县,就是古代的国。县令就是古代的国君,只能总握政治的枢机,发踪指示,监督其下。要他直接办事,是做不到的。所以真正的民政,非靠地方自治不可。后世地方自治之制,日以废坠,所以百事俱废。秦汉时则还不然。据《汉书·百官公卿表》和《续汉书·百官志》:其时的制度系以十家为什,五家为伍,一里百家,有里魁检察善恶,以告监官。十里一亭,亭有长。十亭一乡,乡有三老,有秩啬夫、游徼。三老管教化,体制最尊。啬夫职听讼,收赋税,其权尤重。人民竟有知啬夫而不知有郡县的(见《后汉书·爰延传》),和后世绝不相同。
以上所述,是秦及汉初的制度,行之未几,就起变迁了。汉代的丞相,体制颇尊,权限亦广。所谓尚书,乃系替天子管文书的,犹之管衣服的谓之尚衣,管食物的谓之尚食,不过是现在的管卷之流。其初本用士人,汉武帝游宴后庭,才改用宦官,谓之中书谒者令。武帝死后,此官本可废去,然自武帝以来,大将军成为武官中的高职。昭宣之世,霍光以大将军掌握政权。其时的丞相,都是无用或年老的人,政事悉从中出,沿袭未改。成帝时,才罢中书宦官,然尚书仍为政本,分曹渐广。
后汉光武,要行督责之术。因为宰相都是位高望重的人,不便督责他,于是崇以虚名,而政事悉责成尚书。尚书之权遂更大。魏武帝握权,废三公,恢复丞相和御史大夫之职。此时相府复有大权,然只昙花一现。魏文帝篡汉后,丞相之官,遂废而不设。自魏晋至南北朝,大抵人臣将篡位时则一设之,已篡则又取消。此时的尚书,为政务所萃,然其亲近又不敌中书。中书是魏武帝为魏王时所设的秘书监,文帝篡位后改名的,常和天子面议机密。所以晋初荀勖从中书监迁尚书令,人家贺他,他就发怒道:“夺我凤皇池,诸君何贺焉?”
侍中是加官,在宫禁之中,伺候皇帝的。汉初多以名儒为之。从来贵戚子弟,多滥居其职。宋文帝自荆州入立,信任王府旧僚,都使之为侍中,与之谋诛徐羡之等,于是侍中亦参机要。至唐代,遂以中书、门下、尚书三省为相职。中书主取旨,门下主封驳,尚书承而行之。尚书诸曹,魏晋后增置愈广,皆有郎以办事。尚书亦有兼曹的。
隋时,始以吏、户、礼、兵、刑、工六曹分统诸司。六曹皆置侍郎,诸司则但置郎。是为后世以六部分理全国政务之始。三公一类的官,魏晋后亦时有设置,都不与政事,然仍开府分曹,设置僚属。隋唐始仿《周官》,以太师、太傅、太保为三公,少师、少傅、少保为三孤,都不设官属。则真成一个虚名,于财政亦无所耗费了。九卿一类的官,以性质论,实在和六部重复的。然历代都相沿,未曾并废。御史大夫改为司空后,御史的机关仍在。其官且有增置。唐时分为三院:曰台院,侍御史属之。曰殿院,殿中侍御史属之。曰监院,监察御史属之。御史为天子耳目,历代专制君主,都要防臣下的壅蔽,所以其权日重。
前汉的改刺史为州牧,为时甚暂。至后汉末年,情形就大不同了。后汉的改刺史为州牧,事在灵帝中平五年,因四方叛乱频仍,刘焉说由刺史望轻而起。普通的议论,都说自此以后,外权就重了。其实亦不尽然。在当时,并未将刺史尽行改作州牧(大抵资深者为牧,资浅者仍为刺史,亦有由刺史而升为牧的)。然无论其为刺史,为州牧,实际上都变成了郡的上级官,而非复监察之职,而且都有兵权,如此,自然要尾大不掉了。三国分离,刺史握兵之制,迄未尝改。其为乱源,在当时是人人知道的。所以晋武帝平吴后,立即罢州牧,省刺史的兵,去其行政之权,复还监察之职。这真是久安长治之规。惜乎“虽有其言,不卒其事”(《续汉书·百官志》注语)。而后世论者,转以晋武帝的罢州郡兵备,为召乱的根源,真是徇名而不察其实了。
东晋以后,五胡扰乱,人民到处流离播迁,这时候的政治,还是带有属人主义的。于是随处侨置州郡,州的疆域,遂愈缩愈小,寖至与郡无异了(汉朝只有十三州,梁朝的疆域,远小于汉,倒有一百零七州)。此时外权之重,则有所谓都督军事,有以一人而督数州的,亦有以一人而督十数州的。甚至有称都督中外诸军的。晋南北朝,都是如此。后周则称为总管。隋时,并州郡为一级(文帝开皇三年,罢郡,以州统县,职同郡守。炀帝改州为郡),并罢都督府。唐初,又有大总管,总管,后改称大都督,都督,后又罢之。分天下为若干道,设观察使等官,还于监察之旧。
唐代的官制,乃系就东汉、魏、晋、南北朝的制度,整理而成的。其实未必尽合当时的时势。所以定制未几,变迁又起。三省长官,都不除人。但就他官加一同中书门下平章事等名目,就视为相职了。而此两省的长官,实亦仍合议于政事堂,并非事后审查封驳。都督虽经废去,然中叶以后,又有所谓节度使,所驻扎的地方,刺史多由其兼领。支郡的刺史,亦都被其压迫而失职。其专横,反较前代的刺史更甚。这两端,是变迁最大的。而中叶以后,立检校、试、摄、判、知等名目,用人多不依资格,又为宋朝以差遣治事的根源。
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