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第33章（第1页）

比较研究◇邦联的不稳定性

从理论上说，除了单一制和联邦制之外，还有第三种选择：邦联。在单一制下，权力集中于国家的首都。在联邦制下，权力在中心与组成部分之间取得平衡。在邦联中，部分可能超越中心。邦联不会持续太久，不是分裂就是走向联邦制。这是《联邦党人文集》指引下美国的命运。如果美国各州像邦联制下那样保留高度的独立性，它们在内战中就不能协调彼此的行动。瑞士仍然称自己为&ldo;邦联&rdo;（赫尔维西亚联盟，nfederatiohelvetia）‐‐这是瑞士人引以为豪的，从1291年开始‐‐但它现在在实际上已经是联邦制。欧盟起初是邦联形式，但是随着设在布鲁塞尔（欧盟的总部）的领导机构权力的扩张，特别是在经济和货币联盟（新的欧元体系）形成后，它也会走向联邦制。

在不同的联邦体系中，州、省及其以下层级的政府间的关系也各不相同。在德国，16个州各有自己的宪法和负责地方事务的政府，州议会甚至可以影响外交政策，因为是通过它们选举产生联邦上院议员。在联邦制国家中，印度是比较独特的一个，当有些联邦发生骚乱后，新德里可以宣布实行&ldo;总统管辖&rdo;接管其权力。

美国的50个州可以在任何领域进行立法，不必取得中央政府的批准。通常，教育、福利、民法、财产税和行业执照都属于州的权限。但是在20世纪里，联邦政府在民法、福利、经济管理制等领域扩张了权力。第43任总统乔治&iddot;布什就签署了一项名为《不让一个孩子落后》的法案，把教育标准集中到联邦层面，许多州和传统的共和党员对此表示反对。但由于依赖联邦政府的批准和财政份额，各州必须在许多领域不得不迎合联邦政府的标准。比如，如果哪个州不制定禁止21岁以下未成年人饮酒的法律，华盛顿就不会下拨高速公路的资金。绝大多数州会很快执行。

从一开始，美国人就为联邦政府的合适角色而进行争辩，担心&ldo;分离主义&rdo;会损害联邦。这种情况的确出现过。南方各州对&ldo;州权&rdo;的坚持，在林肯总统废除奴隶制时爆发出来，并导致内战。在20世纪60年代，最高法院有争议的裁决引发了要求限制联邦法院权力的斗争。有些人坚持认为，权力过分集中在华盛顿是对联邦制和个人自由的威胁。但与此同时，地方政府和公众依然依赖着一个强有力的联邦政府来帮助其解决那些复杂‐‐有些是昂贵‐‐的难题。联邦主义并不是一个轻易可以维持的制度，对于那些地域广阔、分离倾向严重的国家也不是一个很好的解决方式。看看下面这些例子吧。

原苏联的联邦制在字面上，原苏联是一个高度分权化的联盟：其15个加盟共和国拥有退出联盟的权力。在实践中，在共产党的严密控制下‐‐尽管有时也高度依靠当地的领导人（如格鲁吉亚、乌兹别克等）‐‐它们服从莫斯科的命令。很少有人能想到，在苏联集权化的外表下面也隐藏着持久的分裂运动。尽管戈尔巴乔夫彻底摧毁了地方民族主义的力量，但当他在20世纪80年代后期推行公开化政策时，许多苏联的共和国开始疾呼独立，特别是立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚等波罗的海国家，它们是1940年被斯大林强行合并到苏联的。1991年苏联解体后，所有15个共和国都宣布独立，这是莫斯科方面不想看到的。现在俄罗斯从经济方面或者军事方面致力于重建所谓的&ldo;近邻国家&rdo;，正如在格鲁吉亚的那样。

原苏联留下的真空由俄罗斯联邦来填充。它由89个自治共和国、地区甚至城市组成，均与莫斯科签订了联邦条约。有些地区，有超过一百个民族聚居，它们拒绝签订条约并宣称自己是独立的。在北高加索地区，绝大多数穆斯林从来不愿接受莫斯科的统治，现在有些地区正试图分裂出去。莫斯科担心，一旦承认车臣独立，就会激发其他地区的独立浪潮。普京总统为维持中央的控制力，建立了几个特别区，由前安全警察部队的头目来进行管理。

三大前共产主义联邦‐‐苏联、南斯拉夫和捷克斯洛伐克‐‐能否建立起真正的联邦体制以避免国家解体？还是从一开始就注定了分裂的命运？这些共产主义国家似乎解决了&ldo;民族问题&rdo;，但一旦丧失权力后问题又重新暴露出来。

原南斯拉夫的联邦制南斯拉夫成立于1918年，是一个新的而且某种程度上是人为建立的国家，其组成部分很少感到满意。在二战期间它就分裂过一次。当时德国占领军建立了一个独立的克罗地亚并逐步扩大地盘。克罗地亚的纳粹分子屠杀了约30万在当地居住了好几个世纪的塞尔维亚人和其他民族的人。这一后果在20世纪90年代爆发出来。与纳粹作战的共产党游击队认为联邦制是解决问题的好途径。在特立独行的共产党人铁托的领导下，南斯拉夫的联邦制让它的六个共和国真正管理地方事务，并都向议会输送同等数量的代表。南斯拉夫国民会议主席团中，每个共和国都有一名成员。

这种超联邦的建构，并没有能够安抚地方民族主义者，反而引发了分离倾向。每个共和国都要求拥有自己的铁路、钢铁厂，并控制自己的经济。在铁托的统治下，共产党和安全部队可以维持南斯拉夫的统一，但1980年铁托死后，共和国就开始走上分裂道路。铁托要为南斯拉夫发生的血腥行为而负责，因为他设计了一种无效的联邦体制并最终走向分裂。南斯拉夫是制度选择失败的一个例证。