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第110章（第1页）

以上是由立法机关扮演的部分角色。注意，它们之中只有一个立法，而其通常只是由官僚和行政机关发起的想法的后续跟踪。不过，立法机关还执行其他提到的功能，它们还是有很多事可做的。

立法机关的衰落

在19世纪末，研究者已经注意到，议会并不能以人们所预料的方式运行。和洛克的预期相反，立法机关失去了对行政机关的制约权。大多数政治学家都认为这一趋势仍在继续并逐步加强。不过也有些学者坚信洛克的理论，认为议会即便不能创制法律，也必须对行政机关实施必要的制约。不管怎样，一个高科技时代已经使权力远离立法机关。

结构性缺陷

在议会体制下，政党纪律很严，议员必须遵循政党的意愿。在欧洲的议会里，我们可以在一次或两次投票中便预知议题的结果：大部分是有利于政府，因为政府（或内阁）掌握大多数席位。在这样的制度下，个人不起什么作用，舆论和大众对议会事务也并无特别的兴奋点。仅仅当联盟破裂或一个政党的成员投向另一个政党（极为罕见）时，事情才会难以预测，变得有意思起来。欧洲的议会确实比美国国会更理性、更有效率，但它们的权力更少、更缺乏趣味性。效率导致了萎缩。

美国国会不存在类似问题。在松散的政党纪律下，近乎敌意的权力分散以及与行政部门形成僵局的趋势，使它缺乏效率。不过这些缺陷使国会保持了活力和重要性。很少有哪个国家的国会能作为一个整体来对抗行政机关，甚至是推翻总统的否决。议员如果反对政党的决定，就会转投其他政党，不管怎么说，即使是在美国，权力也逐渐向行政机关倾斜。总统只有一个声音，而国会则是多个声音。国会被分成许多委员会和小组委员会‐‐其主席都在力图争取传媒的注意力，这会拖延并阻止形成一致的意见。国会期望甚至要求总统的领导，常常在争议和讨论后给予总统所想要的东西。

专业知识的缺乏

议员中很少有技术、军事、经济或社会问题的专家。在美国535名众议员和参议员中，近半数是律师。（托克维尔早在19世纪30年代就指出了美国的政治家将是律师的趋势。）在欧洲的议会里，律师要少一些，更多的是学校教师、记者和专职的政党工作人员。但是同样很少有技术专家被选进国会，很少有议员具备专业知识来处理诸如智力评估、医疗事务、国际货币流通波动及环境污染等技术性事务。因此，议员必须依赖由行政部门派来的专家。许多立法源于这些专家，他们也常常出席各委员会的听证会。如此产生的法律，赋予了这些专家在执行法律时相当大的自由裁量权。

大部分议会几乎没有独立研究机构的支持，它们的信息、数据来自政府或利益集团。只有美国国会‐‐基于权力分立的观念‐‐可以自己收集信息。美国政府责任署（gao，前总审计署）国会研究处（crs）、国会预算局（cbo）等都是国会的分支机构。它们提供独立的评估和信息，以减轻国会对行政机关的依赖。世界上没有其他立法机关具备美国国会如此的研究能力，但它仍无法应对那些有利于行政机关的庞大信息。

心理上的劣势

任何国家的公民，对总统或首相的印象要深于议会。人类也许存在着拥戴单个领袖的心理需要。总统可以拥有超凡的个人魅力，但国会无法做到。在社会化的过程中，美国儿童学会了尊敬总统，却蔑视国会成员。正如第12章所述，即使在议会选举中，选民也更多地受首相候选人个人人格的影响。电视给行政首脑的时间要多于任何其他政治人物，更加重了这一趋势。人们把总统（或首相）视为慈父般的人物，他冷静地治理国家，而愚蠢的议员只会相互争吵。这导致了一些政治学家所担忧的&ldo;总统崇拜&rdo;。

关键概念◇国会的超支

国会的超支趋势逐步增强，与议员的处境有关。从理论上说，他们都会寻求预算的平衡，但是一旦涉及具体事务‐‐通常是有关能否再次当选的事务‐‐他们就会乐于过分开支。新建的桥梁和高速公路项目、军事硬件设施、农业补贴等，都会使其选民直接受益。卫生部开列的处方药清单就清楚地显示出，他们注意到了富有的公民的诉求。个人利益驱动着整个系统，使其逐步走向超支，这或许是所有人都不想看到的。对于个人有利的，并不必然对整体有利。

在很多时候，国会也试图约束自己。1985年，它试图限制对政府机关下拨经费的权力。最高法院以违宪为由予以否决。在1996年所谓的&ldo;单向选举&rdo;中（代表着国会权力向行政权力的转移），国会又试图限制白宫的权力，最高法院同样予以否决。这就好比国会自己承认：&ldo;我们放弃了。我们过于分散。总统先生，你把国会的责任都拿走吧。&rdo;令人不解的是，美国国会如同&ldo;最后的莫希干人&rdo;那样，希望把权力拱手让给行政机关。

1994年，共和党在参众两院中都取得多数席位，希望通过推行&ldo;开支封顶&rdo;来结束赤字局面。这一计划随即遭到各种形式的规避。在世纪之交的&ldo;千禧年&rdo;，经济上的繁荣带来了税收和预算盈余。很快，共和党和民主党都忘记了这一计划。当繁荣结束、2001年税收减少时，预算赤字又开始上升，联邦政府的开销超过以往任何时候。正如在一个人的成长过程中，开支会越来越大一样，国会的开支难道也无法削减吗？