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第三百三十三章 划分（第1页）

的确，其实在中央与地方的职权及权力划分及其关系的规范化的问题上，我国已走过了一个曲折的过程。

1949年9月，政治协商会议制定的起临时宪法作用的《共同纲领》，在中央与地方关系上规定:“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜”;中央政府应“规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围”，“划分中央和地方的财政范围”。

但随后，为了适应计划经济的发展和反对分散主义的需要，1954年宪法确立了我国中央高度集权的体制，取消了《共同纲领》关于中央与地方应有权力划分的规定。

其后，虽然在实践上对中央与地方的关系作过不少调整，但都是依靠随机的政策进行的，并没有诉诸法律规定。

直到党的十一届三中全会以前，我国中央与地方的关系及其权力划分，一方面，一直处于“大收、大放”的不稳定状态，其内容主要涉及经济管理以及与此相关的行政管理方面，而很少涉及其他方面。

正如小平同志所指出:“过去在中央与地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”

另一方面，一直没有制度化、法律化，其政策变化受国家领导人的认识和意志的影响较大。

到1956年虽然提出“扩大一点地方权力，给地方更多的独立性”的主张，但在实践中并没有很好地解决。

在这方面，一个典型的例子是，195年4—5月间，英国元帅蒙哥马利到我国访问，在回答他关于治理国家经验的提问时说:“我没有什么经验，就是中央集权多了，我就下放一点;地方分权多了，我就收上来一点。”

就是说，中央与地方职权的划分没有纳入法制轨道。

权力的上收与下放，收多少，放多少;怎样收，怎样放;谁来收，谁来放;什么时间收，什么时间放，弹性很大，没有法律规定，更缺乏科学基础，往往因领导人的改变而不同，因领导人的看法和注意力的改变而改变，这就势必导致个人专断或极端民主化。

在党政关系上，权力过分集中于各级党委，“加强党的领导，变成了党去包办一切，干预一切;实行一元化领导，变成了党政不分，以党代政;坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’”。

“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地、把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。

当这种体制的弊端充分暴露之后，197年12月，党的十一届三中全会明确提出，应该有领导地大胆下放过于集中的权力，使地方有更多的自主权。

从此，我国中央与地方的关系进入了一个新的发展阶段。

作为这一阶段的法律表现形式，现行宪法确立了我国“国家机构实行民主集中制的原则”，这一原则的重要内容之一是中央与地方应有的职权划分，即“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。

在新宪法中，采取列举方式，明确规定了最高国家权力机关全国人民代表大会及其常务委员会和最高国家行政机关国务院的职权，并明确规定，国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。”

这是以前三部宪法所没有的。

根据新宪法而修改的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对我国地方各级国家权力机关和地方各级国家行政机关的职权，也采取列举的方式，作出了明确的规定。

这些规定与1954年地方组织法相比，扩大了地方政府的某些职权，如省、自治区、直辖市以及省自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。

同时，改革了我国过去的一级立法体制，明确了我国的两极立法体制，从而扩大了省、自治区、直辖市国家权力机关的立法权，规定省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，可以在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规。

省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，可以根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

此外，为加强民族自治地方自治机关的建设，还扩大了民族自治机关的自治权，等等。

我们党虽然历来十分重视处理好中央与地方的权力关系，但由于过去这一关系长期没有规范化、法制化，其调整往往偏重于依靠随机的政策和行政命令。

这种调整在缺乏周密调查研究和适当划分职权的情况下，往往缺乏科学基础，具有一定的盲目性和不稳定性，在实践中往往陷入一种权力“收收、放放”的怪圈循环。

有时会形成中央高度集权，地方缺少必要的权力，没有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方积极性和创造性的原则并不能真正实现。

有时会形成过于分权，分散主义、地方保护主义膨胀，使中央丧失宏观调控的权威性。

当前，我国的社会主义现代化建设正处于一个从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的关键时期。

在这个时期，经过改革放权后的中央与地方的关系，带有明显的双重体制痕迹，中央对地方某些方面统包过多与调控乏力的现象同时并存，处理好这一关系，就具有更为特殊的复杂性和更为迫切的重要性，正如同志所指出的。

“改革开放以来，实行权力下放，地方积极性得到充分发挥，有力地推动了改革和发展。”

“这是一条重要经验，应当充分加以肯定。但在这个过程中，也出现了一些新的矛盾和问题。”

“有的地方和部门过多地考虑本地区、本部门的局部利益，贯彻中央的方针政策不力，甚至出现了上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止的现象;应当由中央集中的则集中不够，某些方面存在过于分散的现象。”

“我们既不允许存在损害国家全局利益的地方利益，也不允许存在损害国家全局利益的部门利益。”

“在新形势下，必须更好地坚持和发挥中央和地方两个积极性的方针。”

而要做到这一点，鉴于以往的经验教训，就必须使中央与地方的关系规范化、法制化，充分发挥社会主义法制的科学性、连续性、稳定性和权威性的功能和作用。

像是我国宪法第5条第1款规定:“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”