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第108章（第1页）

当然，不是所有议会制国家都存在&ldo;墨守成规&rdo;的问题。在英国，最大政党常常拥有多数席位，并可以独立操控。例如在瑞典，一些内阁联盟紧密结合，运作有效率，因为他们的政党在大多数情况下保持一致。英国和德国因不信任投票而使内阁倒台的情况二战后只有一次。一般来说，联盟中的政党越多，它的稳定性就越差。以色列的多党联合内阁经常是无所作为的。

立法机关做什么？

现在我们来讨论一个高中公民课的老问题：一项提案如何成为法律？他们或许告诉你是由于个人提出申请，但这些申请通常是一些小的问题，如关于税收。更为重要的提案源自政府和行政部门，特别是某一行政机构提出一个理念，内阁将其编成提案申请，执政党将其提交立法机关，最后由立法机关进行讨论并修订。

委员会制度

现代立法机关的多数权力存在于各个委员会，它们可以通过或者打破议案。民主议会经常召开公众听证会听取专家证言和利益团体的意见。如果该法案顺利通过委员会这一关，下一步便可将它交给全体议会成员，它需要一个多数表决才能通过。

实际上每个立法机关都有一些常设或永久的委员会，而且还会不时成立一些研究紧急事务的特殊委员会。英国下院有5个常设委员会、数个专门委员会。这些委员会较之美国相对应的机构，其重要性要低一些，这是因为英国体制中存在权力的融合，意味着不支持议会提出的批评或反对内阁的法案，它通常只做一些修订工作。伴随着权力的分立，美国国会得到了充分发展。众议院有27个常设委员会‐‐参议院有21个，它还常常创立新的委员会。在一些著名的委员会，如众议院筹款委员会和众议院武装部队委员会中任职，对自己未来的政治生涯非常有利，因为可以得到广泛的媒体曝光。

美国的国会委员会在每次开会期间，要审议数以千计的提案，然后挑选出少数值得认真研究与考虑的。议会系统中的政府提案自然是重要的，&ldo;个人提案&rdo;或许会很快就被剔除出去。另外，立法机关规模太大，提案不可能由所有成员起草，为了在精确表述和覆盖范围这两方面达成一致，提案必须交给委员会。大量的立法工作不是在参议院或众议院的大厅里进行，而是在委员会的房间里完成的。

在美国，每个委员会还有几个专门的小组委员会，两院总共有250个小组委员会。20世纪70年代的改革通过使建立小组委员会变得更加简单，削弱了委员会主席的权力。委员会主席的权力被削弱后，其小组委员会及其主席的权力又过于分散，使国会变得虚弱。对一个问题的解决导致了新的问题出现，这是许多政治改革的共同经历。

20世纪70年代的改革也取消了两大政党任命参议院和众议院资深领袖的权力。委员会的职位一般是以资历为基础的。现在，在国会会期开始时，其成员通过秘密投票的方式选举委员会主席，有效地打破了资历体系。政党委员会在选派委员会成员时，通常考虑的是其成员的兴趣和专长。在国会，这种特殊性就是博弈的代名词。大的委员会，如参议院外交事务委员会拥有十多个小组委员会。现在的国会大厦，比过去更开放、更民主，但这并没有加强它与行政部门对抗的权力。

美国国会的常设委员会处于一种平衡状态，以使它们在委员会的专门领域里，能够同时最大限度地代表政党和州或地区的利益。内布拉斯加州议员通常是农业委员会的成员，而纽约州议员通常是教育与劳动力委员会的成员。每个常设委员会都具有两党性，由民主党与共和党按各自占国会席位的比例组成。

关于立法机关的近距离观察

在理论上，立法机关的主要目的是制定法律，但在实际的政治生活中，不同的政治体系差别很大，并且总体上是处于衰落状态的。在理想状态中，立法机关应该审查法律，提出制度性的修正案，批准条约，控制税收余额，监督政府行为。不过在权威体系中，立法者通常只是执政者的橡皮图章。

立法虽然立法机关&ldo;通过&rdo;法律，但极少能&ldo;创制&rdo;法律‐‐这就是为什么我们会在&ldo;规则创制功能&rdo;上打上引号。正如我们提到的，许多法案都来自政府部门和机构。在议会体制下，特别是一党占据议会多数时，内阁能得到它所要的一切。政党纪律确保其成员自动按其领袖所要求的方式去投票。在这样的立法机关里，投票根据政党阵线具有高度的可预测性。一些观察家认为，这样的议会已变成行政部门的橡皮图章。

在美国国会中，政党纪律非常松散，有些议员有时会不遵从本党的决议。但即便如此，许多立法机关的日程都是由白宫决定的：经济政策改革、向海外派兵、扩大或缩减国内项目。即使是预算权‐‐立法机关最重要的原初性财政权力‐‐现在也成为对白宫预算办公室所提预算的年度反应。典型做法是，国会把总统的预算加上自己的政治分肥，然后通过它。正因为如此，&ldo;制定法律&rdo;不是立法机关唯一的也不可能是最重要的事。

选区工作议员们花费大量时间来帮助选民。大部分议员有专门的办公室来答复来信，确保人们得到政府的回应，一定要显示出议员确实在关注这些问题。通常情况下，&ldo;立法者&rdo;们忙的是选民服务，对制定法律很少关注。事实上，当选的议员已将自己部分变成国会中的监察专员，即代表有怨言的民众与政府进行交涉的专家（标准的抱怨是：&ldo;我们的利益在哪里？&rdo;）。这有什么不对吗？对于议员而言，这种角色不是完全合法且有必要的吗？答案是肯定的，但同时也有一些东西失去了：人民的代表应该是关注整个国家的整体利益。一个介入选区工作的议员，没有时间或兴趣来处理更重要的问题，以至于越来越多的法案创制权转移到了行政部门。民主因此而被削弱。