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第118章（第1页）

几乎所有的大型组织都具备官僚制特征。在中世纪，欧洲由一系列封建的联盟组成，罗马教廷则拥有复杂、高效的行政管理体制。通过一系列训导，使人们活在教堂里的等级制度中，权威由教皇自上而下传递到教区牧师。直到文艺复兴时期，世俗的君主们才建立起自己的行政管理机构。在这之前，君主们高度依赖牧师，牧师是当时为数不多的能写字、会阅读的人。军队也拥有官僚制结构，建立在命令链和等级制度之上。不管是公共的还是私人的，大型组织都会不知不觉地形成官僚制。

经典论述◇韦伯的官僚制概念

马克斯&iddot;韦伯（1864‐1920）是分析官僚制的首位学者。他定义官僚制的标准包括：

行政机构按等级制进行组织；

每个职位有自己的权责范围；

文官非由选举产生，以文凭或考试认定的技术资历为准；

文官根据职务等级获得固定薪水；

行政工作是文官的职业，也是其唯一的工作；

官员与职位分离;

官员必须服从管理和纪律；

文官的晋升取决于上司的判断。

韦伯认为他所研究的是比较新的现象。但是一些特征可以在传统中国找到，但不是全部。和民族国家一样，官僚制在西欧大致开始于16世纪，直到20世纪才获得充分权力‐‐这正是韦伯所担心的。

各国官僚机构对比

美国

在美国，只有不到15％的公务人员属于联邦政府。在2150万名公务人员中，有1500万人受雇于地方政府，400万人受雇于州政府，不到300万人（不包括军队）受雇于联邦政府。请注意，绝大多数公共服务‐‐学校、警察和消防‐‐是由地方政府提供的。

美国内阁现有的15个部（乔治&iddot;华盛顿总统建国时只有4个部）雇用了85％～90％的联邦公务人员。各部有着共同的结构。每个部的经费都由国会拨款，由一位经过总统任命（同时经过参议院同意）的部长领导。副部长和部长助理也来自政治性的任命，因此，根据韦伯的定义并不属于官僚。这与其他大多数国家副部长以下的官员都是常任文官的情形不同。

内阁各部负责法律与行政政策的具体执行，不过这些指令通常是模糊的。大部分法律都是一些泛泛的条款，各部必须制定相应的实施细则，于是也就可以对政策作一些调整。官僚们都拥有丰富的知识，而知识就是力量。里根政府曾计划取消能源部。本书的一位作者曾向一位在能源部工作的朋友询问：&ldo;为什么你不担心？&rdo;&ldo;他们取消不了我们，&rdo;这位朋友很有把握地断言，&ldo;他们不能。能源部负责原子弹制造，政府需要通过能源部的预算来掩饰庞大的原子弹项目预算。&rdo;里根最终没有取消能源部。美国的官僚机构与其他国家相比较为小巧。欧洲和拉丁美洲国家，有着深厚的中央集权传统，官僚制色彩要比美国浓得多。

苏联

苏联是世界上官僚化最严重的国家之一，这也是它解体的原因之一。党政高度融合，官僚机构中充斥着腐败、低效和僵化。按照马克思主义的理论，无产阶级专政不需要西方式的官僚机构。但在1917年革命之后，苏俄迅速建立起严格的官僚管理体制，并在20世纪30年代斯大林推行的五年计划中得到进一步强化。

苏联官僚层级的顶部，其权贵阶层，是一个特权精英阶层，基本都是一些精力充沛、富有效率的人。他们拥有漂亮的住宅、特别商店和乡间别墅。每个部由一个部长领导，他是部长委员会（大致相当于西方的内阁）的成员。这是苏联政府里的最高行政权威，由党的高级官员组成，其中一些人同时也是政治局委员。忠诚的党员被有意识地安置到各个下属职位，以确保党的政策能顺利执行。苏联的官僚机构极为保守，这是其领导人难以克服的障碍。

法国

在17世纪和18世纪，法国主宰着欧洲，大部分欧洲国家都按照法国模式建立起官僚体制。法国大革命摧毁君主制后，拿破仑恢复了中央对官僚机构的控制，并使其更理性化、更有效率。拿破仑以黎塞留建立的行政体系为蓝本，设立了执行中央政策的行政系统。法国的高级文官，大多是那些&ldo;大学校&rdo;的毕业生，如巴黎综合工艺学校、工程学院或二战以后成立的专门培养政府官员的国家行政学院。第三共和国（1871‐1940年）和第四共和国（1947‐1958年）期间，政治的不稳定扩大了官僚机构的权力，因为它们必须在缺乏立法和行政规则的情况下维持政府的日常运转。法国的官僚制仍然很浓厚，经常还存在着极端的中央集权。

关键概念◇官僚决策

官僚决策的一个生动例子是关于在烟草包装和广告中标示健康警告的斗争。国会从来不会主动采取措施，因为烟草业对候选人很慷慨。变革来自一个官僚部门‐‐公共健康专家和装备计算机的统计学家。1965年，吸烟与健康顾问委员会和总医官（suronneral）（国家最高公共卫生官员）发布了确凿的资料，显示吸烟助长了肺癌、缩短了寿命。

报告震惊了公众，公众对国会的压力持续增加。自1966年起，烟草制造商不得不在包装上加印警告。1969年，美国联邦通信委员会叫停了广播和电视上的烟草广告。1971年后，烟草广告必须要有健康警告。政治学家弗里奇勒（aleefritschler）在他的《吸烟与政治》（sokgandpolitics）一书中总结道：