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第六章 政府消费 战疫增长模式下的财税结构与功能优化（第1页）

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第六章政府消费“战疫增长模式”下的财税结构与功能优化

许庆华王路

要点透视

?2019年，在减税降费的大背景下，政府消费增速有所放缓，但教育和卫生支出占比上升趋势不变，财政支出进一步向民生领域倾斜；减税降费效果显著，非税收入增速迅猛，政府债务管理逐步规范，财政收支缺口逐步扩大。

?在“战疫增长模式”下，预计2020年我国政府消费全年实际增速（不变价）将达到4.2%左右，较上年下降约2.1个百分点。

?未来十年，我国政府公共服务职能支出将不断增加，中央政府的支出比重也会有所提高，房产税试点范围将进一步扩大，地方政府将加大改善消费环境的投入。

?在“战疫增长模式”下，应进一步提升低收入群体的福利和权益，推动形成与创新、绿色发展相适应的财税体系，夯实和完善社会保障体系。

2019年我国政府消费和财政收支回顾

政府消费中教育和卫生等消费的占比上升

在2019年减税降费政策的大背景下，我国政府消费增速有所回落，全年不变价同比增速为6.3%，但是政府消费结构不断优化。2009—2019年，教育类政府消费上升最为明显，由20.9%上升到24.3%，增加了3.4个百分点；医疗卫生类政府消费由5.1%上升到6.0%，增加了0.9个百分点；节能环保类政府消费由3.5%上升到4.7%，增加了1.2个百分点。同时，在一般公共服务、交通运输、国防及粮油物资等方面的政府消费占比均有所下降。虽然政府消费总体呈现结构不断优化的趋势，但是伴随着产业结构的不断升级，政府消费结构还有较大的调整空间，例如在科学技术、文化传媒等领域的政府服务支出比重还有待提升。

图6.1十年来政府消费结构变化

资料来源：腾景数研、国家统计局。

财政支出重点倾向科教文卫等民生领域

2019年全国一般公共预算支出238874亿元，同比增速为8.1%，较上年增速下将0.6个百分点。但在支出结构上，科教文卫及节能环保等重点民生领域的支出占比大都呈现上升态势（医疗卫生支出有微弱下降）。具体来看，农林水利支出中的扶贫支出增长11%，科学技术支出中的科技条件与服务、基础研究分别增长28%、26.7%，节能环保支出中的污染减排、可再生能源支出分别增长48.6%、38.3%，教育支出中的普通教育、职业教育支出分别增长8.9%、7.5%，卫生健康支出中的公立医院、公共卫生支出分别增长11%、9%。此外，医疗卫生整体支出占比下降或是受益于医药市场“带量采购”政策带来的药品价格大幅下降。未来，政府在民生领域的投入占比还将继续加大。

图6.22018年和2019年科教文卫等财政支出占比

资料来源：国家统计局、财政部。

非税收入的增长加快是2019年财政收入变化的显著结构性特征。2019年全国非税收入32390亿元，同比增长20.2%，国有资本经营收入是非税收入增长的主要拉动项，其中中央特定金融机构和央企上缴利润6100亿元，同比增加3600亿元，拉高全国非税收入增幅约13个百分点。区域财政收入增速分化明显，2019年东部、中部、西部、东北地区财政收入增速分别为3.5%、4.6%、2.8%、-2.1%，中部财政收入增速最快，东北地区财政收入下降最快。全国31个省（自治区、直辖市）排名中，吉林（-10.0%）和重庆（-5.8%）的财政收入下降幅度最大，而天津和内蒙古财政收入增速最快，同比增速分别为14.4%和10.9%。

图6.32018年和2019年我国财政收入同比增速对比

资料来源：财政部。

图6.42019年各省公共财政收入同比增速

资料来源：财政部。

超2.3万亿元减税降费将有效缓解企业负担

2019年更大规模的减税降费力度空前。从1月1日起实施的小微企业普惠性减税、个人所得税专项附加扣除政策，到4月1日起实施的深化增值税改革措施，再到5月1日起实施的降低社会保险费率，最后到7月1日清理规范行政事业性收费和政府性基金，各类减税降费政策措施紧锣密鼓地开展。最终2019年全年减税降费超过2.3万亿元，有效减轻了企业负担。这也使全年税收收入增幅比上年回落7.3个百分点。其中，国内增值税增长1.3%，增幅比上年回落7.8个百分点，对应的工业企业实际缴纳增值税收入下降6%；企业所得税增长5.6%，增幅比上年回落4.4个百分点，其中研发费用税前加计扣除影响较大；进口货物增值税、消费税下降6.3%，个人所得税下降25.1%。

积极财政政策下的收支缺口进一步扩大

广义的政府财政口径包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及社会保险基金预算，但是占比最大同时最能体现政府公共财政职能的是一般政府公共预算。因此，公共财政收支缺口与名义GDP的比值较能反映政府的收支平衡状态。从图6.5中可以看到，2008年我国政府正式进入财政赤字时代，且有逐年攀升的态势；2019年受大规模减税降费的影响，达到-4.9%的新低点。长期的财政收支缺口反映在政府资产负债表上即是政府部门杠杆率的上升。从国家资产负债表研究中心的数据可以看出，地方政府杠杆率在2011年开始超过中央政府，之后一直到2014年末都保持了较快的增长速度，2015年初到2018年中则呈现平稳波动的态势，2018年三季度后又有加速增长的趋势。与之相对应的中央政府杠杆率，则从2009年初开始缓慢下滑，一直到2013年初，之后又开始缓慢回升。

图6.5十年来我国财政收支缺口情况及IMF预测

资料来源：国家统计局、IMF。

图6.6我国政府部门杠杆率

资料来源：国家资产负债表研究中心。

地方政府债务规范化管理稳步推进

近年来我国政府债务增加明显，最突出的表现为地方政府债务增加过多，从2018年和2019年政府债务率的增长中也可见一斑。其背后的原因主要是，1994年分税制改革后，中央政府和地方政府的财权、事权不匹配，加之地方在GDP增长目标导向下不断提高政府投资引致债务不断上升。2014年前，各类地方政府投融资平台的设立为地方政府带来了大量投资资金，同时也导致投资中公益性项目和非公益性项目不分，城投债务越滚越多。融资端方面，城投债务和地方政府债务不分，导致隐性政府债务过多。2014年9月，国务院下发43号文，正式对地方政府的举债行为进行规范，赋予地方政府适度举债的权限，明确地方政府债券是地方政府唯一的融资渠道。同时，对城投举借的地方政府负有偿还责任的债务，可以发行地方政府债券置换。地方政府债务通过地方政府债券形式进行显性化和规范化管理，是地方政府债务处理的重要方式。截至2019年12月末，地方政府非债券形式债务占地方政府债务余额的比重仅为0.9%。

图6.72018年和2019年我国政府债务率

资料来源：财政部。

图6.8地方政府债券和非债券债务余额

资料来源：财政部。