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第六章 政府消费 战疫增长模式下的财税结构与功能优化（第2页）

本章采用随机森林模型，3结7合38.新5冠疫情的影响，同时考虑到政府后续的财政对冲政策，对2020年的季度政府消费（不变价）同比增速进行初步预测。当然具体预测数字可能会与后续的实际数字有误差，但后续季度同比增速走势大致是确定的。

总体来看，疫情对政府消费的影响主要体现在一季度，一季度政府消费增速预计为-6.9%左右，二季度开始政府消费将逐步恢复正常增速轨道，整体呈现缓慢的波动上行态势，在年底会有规律性的冲高。考虑到政府消费的刚性，全年政府消费将稳定在4.2%左右，低于上年约2.1个百分点，但政府消费结构方面，医疗卫生支出的消费占比将较上年有所提升。

图6.92008—2020年季度政府消费同比（2020年二至四季度为预测）

资料来源：腾景数研、国家统计局。

未来十年中国财政收支和财税改革展望

未来十年，伴随着我国经济增长动力逐步由外需转向内需，由投资转向消费，相应的财税改革方向也要逐步转变，公共服务领域出现的财政支出短板，中央和地方财权和事权的不匹配，房地产税的推进障碍，以及政府投资支出过度等问题都将逐步得到解决。

财政支出进一步向公共服务领域倾斜

经济增长的驱动力主要来自投入生产要素（主要包括资本和劳动力）增长和全要素生产率的增长。过去四十多年，我国经济高速增长的主要驱动力来自人口红利和政府带动的高投资。随着我国经济体量越来越大，劳动力成本不断上升，政府主导的投资拉动型增长模式难以持续，反而会带来杠杆率的提升和金融系统风险的增加。2006—2016年我国全要素生产率增速不断下滑从侧面反映了这一趋势。但是，近几年供给侧结构性改革的推进，使全要素生产率增速有所回升。

图6.10近年来我国全要素生产率增速

资料来源：腾景数研、国家统计局。

未来十年，中国经济增长的主要驱动力将是全要素生产率的提升，而这需要创新和企业家精神的发挥，需要强化政府的公共服务职能，减少在非公共生产领域中的直接参与，让市场在资源配置中发挥决定性作用。同时，从居民需求来看，人口老龄化趋势愈发明显，加之居民消费升级加快，对教育、医疗等公共服务的需求成为重点，财政支出将会向公共服务领域逐步倾斜。

中央财政支出责任重新上调

近年来，我国地方财政收入占比略高于50%，中央财政收入占比略低于50%。相反，在财政支出方面，中央财政支出占比不到20%且一直呈下滑趋势，地方政府的支出占比则在80%以上且居高不下。建立健全各级政府事权和财力相匹配的财政体制，是未来十年财税改革的迫切性问题。目前增值税和所得税都进行了有效划分，消费税也在逐步下划地方，房产税还在试点中。同时，受制于各类税种的特性，能够划分或者增加共享比例给地方政府的税种有限。因此，未来中央和地方财权和事权的重新匹配，不能只寄希望于地方财政收入的快速增加。提高中央财政的支出责任，或是未来十年我国财税改革的一项重要措施。比如，一些全国性的司法、执法、边境安全、水域河道治理以及食品药品安全等事权及支出责任就可以统一划归中央，核心是从经济性角度合理划分中央和地方的支出责任。

图6.11分税制改革后历年中央和地方财政收支比重

资料来源：国家统计局。

房产税试点拓展和不断完善

改革开放后的1982—1991年，我国出现了人口出生的一个高峰，这部分人群的年龄现在为29~38岁，是房地产行业迅猛发展时期的主要刚性需求群体。2000年之后，我国出生人口进入较低的平稳期，最近两年出生人口又出现明显的下滑。人口结构周期决定了我国产业的发展轮动周期。1982—1991年这一代婴儿潮青年，在住房刚性需求解决后，其需求将逐渐转向科技引领的高端制造业、健康产业、教育行业及文娱产业。房地产行业已经逐步进入下行周期，因此随着发展阶段的转变，中央地方政府财权事权的调整，税收来源需要调整，特别是地方政府告别土地财政后，房地产市场供需格局发生重大转变，房地产税开征条件成熟，未来十年将成为房产税逐步拓展的重要时间窗口。开征房地产税，一方面有助于抑制房地产投机泡沫，形成房地产市场发展的良性长效机制，另一方面有助于形成地方政府的重要税源，引导地方政府提升地方公共服务。

图6.121949年以来我国各年出生人口

资料来源：国家统计局。

政府消费将由重投资向重消费转变

2019年10月9日，国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出将目前属于中央财政税种的消费税稳步下划地方。将消费税征收后移至下游零售环节，可以将税收贡献地与消费地匹配，有利于引导地方改善消费环境。中国经济增速已经进入中速增长平台，大规模投资时代将逐渐过去，开始进入消费拉动经济增长的时代。未来十年，产业发展的重心是高端制造业、知识密集型服务业及消费性服务业，加之人口流动更加自由，努力提升地方营商环境、消费环境，吸引各类人才和消费人群是地方政府发展经济的重要举措，发展模式将逐步由重投资向重消费转变。

“战疫增长模式”下的财税改革发展建议

在“战疫增长模式”下，低收入群体受到的影响最大，因此切实提高低收入群体的权益和保障尤为重要。同时，公共卫生建设和环境保护的工作需要加强，必须加快形成创新、绿色的财税发展体系。此外，推进社会保障体系的逐步完善也将大力提升我们应对各类风险的韧性。

提升低收入群体的权益和保障

受到疫情冲击最大的是低收入群体，提高低收入群体的福利和权益迫在眉睫。在大规模减税降费的政策下，提高对个体工商户的增值税和营业税起征点，缓解疫情期间个体工商户的经营压力。结合大都市圈建设，切实推动农民工市民化，加大对农民工等低收入群体保障性安居工程建设，发挥贷款贴息、投资补助、发行债券等各类财政支持方式的优势，同时提升土地出让收益和住房公积金增值收益用于保障性安居工程的比例，切实保障安居工程建设资金。提高财政性教育经费支出，加大对收纳农民工子女教育机构的补助，切实解决低收入群体子女的入学和升学问题，提升青年农民工接受继续教育和技能培训的教育资金补助，打通农民工等低收入群体及其子女向上跃迁的渠道。联合多部委，共同加快制定农村土地制度改革的方案和执行措施，使农民尽早通过所拥有的宅基地、承包地和集体建设用地等获得稳定的财产性收入。

形成创新、绿色发展的财税体系

新冠疫情让我们进一步意识到公共卫生及环境保护的重要性。加快创新和绿色发展是实现经济可持续发展的必由之路。要加快形成创新、绿色发展的财税体系，取消不必要的补贴和税收优惠政策，打破行政性垄断对过剩产能和低效领域的保护，让市场机制在淘汰低效率、高污染生产部门过程中发挥更重要的作用。取消对不同所有制企业的非必要的差异化财税政策，促进各类企业公平有效竞争，提升民营企业的创新主体地位。推动各类企业加大创新投入和力度，完善产权保护，并构建与之相适应的促进企业创新的财税体系。通过碳排放权交易、征收环境税等方式将环境成本显性化，以市场机制有效配置环境资源，形成绿色发展的良性长效机制。

完善社会保障体系

随着抗疫长期化，提振消费成为对冲疫情影响的关键。长期来看，健全完善社会保障体系，夯实居民的消费基础是重要抓手。进一步提高居民在就业、医疗、养老等方面的保障标准，建立覆盖全面的社会安全网。推进国有资本转入社保体系的进程和力度，强化社保体系的财力基础。提高最低工资标准，关注和提升社会弱势群体的福利。推动“贫穷救济”向“贫穷预防”转变，逐步将防止贫困作为扶贫工作的重心。加大减税降费力度，减轻疫情对企业和居民的冲击。调整国民收入分配格局，通过提高个人所得税起征点、降低税率、增加纳税人家属的补偿额度等方式，提高居民在国民收入分配中的占比。

参考文献

刘世锦等，《陷阱还是高墙》，北京：中信出版社，2011年。

刘世锦，《争取尽快控住疫情转危为机深化结构性改革》，《人民政协报》，2020-0218（005）。

楼继伟，《40年重大财税改革的回顾》，《财政研究》，2019（02），第3—29页。

贾康，《积极财政政策有必要进一步提高赤字率》，《农村金融研究》，2019（05），第77页。

刘世锦，《实施“中等收入群体倍增战略”提供增长动能》，《农村金融研究》，2019（08），第79页。